A ambiguidade no processo de implementação de políticas públicas

Abstract

A assistência social foi redefinida, literalmente, no texto constitucional de 1988. De medidas esparsas e fragmentadas, acionadas de forma reativa, passou a um patamar de política pública, acessível a quem dela necessitar, incluindo as funções de proteger e de prevenir situações de vulnerabilidade e risco social. Nesse processo, seguindo as tendências globais de embasar a proteção social em políticas centradas na família, foi criado o serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família – PAIF -, que representa um dos pilares da nova assistência social. Esta pesquisa visa estudar o fenômeno da ambiguidade no processo de implementação de políticas públicas. Assim, considerando-se a nova estruturação da assistência social no Brasil, bem como o seu caráter multidisciplinar, visto que se endereça a problemas que são, por natureza, multifacetados, ou seja, que propiciam múltiplas interpretações e formas de atuar, esta pesquisa possui o objetivo de explorar o processo de implementação do PAIF, identificando os principais pontos de ambiguidade e o modo como a ambiguidade é interpretada e tratada nesse processo. Para atingir esse objetivo, foi escolhida a estratégia de estudo de casos múltiplos, sendo os casos cinco diferentes centros responsáveis por ofertar o PAIF. A coleta de dados foi realizada mediante entrevistas semi-estruturadas e os dados foram submetidos à análise de conteúdo. Como resultados, foram identificadas ambiguidades de objetivos no sentido de que há múltiplas interpretações a respeito do público usuário ao qual se direciona o PAIF e de que os papéis de importantes atores que participam do processo são confusos e não direcionam à ação unificada; em relação à ambiguidade de meios, verificou-se que o atendimento prestado às famílias baseia- se no uso de tecnologias brandas, sendo a existência de múltiplas interpretações uma característica natural do processo. Apesar da tendência de a ambiguidade ser tratada, na literatura, como um fator negativo, relacionado ao fracasso das políticas, a ambiguidade no PAIF é interpretada como sendo positiva e negativa, sendo que o aspecto positivo está relacionado apenas à ambiguidade de meios e não à ambiguidade de objetivos. A principal forma de lidar com a ambiguidade, seja para minimizá-la ou para aumentá-la, são as interações que se desenvolvem entre os indivíduos ao longo do processo. ___________________________________________________________________________________ ABSTRACT

Social assistance was literally redefined in the Brazilian Constitution of 1988. From sparse and fragmented measures, driven reactively, it was upgraded to a public policy level, accessible to all who need it, including the functions of protecting and preventing vulnerability and social risk situations. In this process, following global trends of family-centered social protection policies, the Family Integral Protection and Care Service - PAIF – was created as one of the pillars of the new concept of welfare. The objective of this study was to examine the phenomenon of ambiguity in the process of implementing public policies. Thus, considering the new structure for social assistance in Brazil and the multidisciplinary character of this policy area in that it addresses problems that are, by nature, multifaceted and thus offer the potential for multiple interpretations and ways of acting, the research goal was to explore PAIF implementation process, identifying the principal points of ambiguity and the way ambiguity is interpreted and treated in the implementation process. To pursue this goal, a multiple case study strategy was chosen, involving five different cases responsible for offering PAIF public services. Data collection was conducted through semi-structured interviews and data were subjected to content analysis. Results revealed goal ambiguity, in the sense that there are multiple interpretations with respect to the public to which PAIF is directed and the fact that the roles of key actors are confusing and do not provide guidance for unified action. Means ambiguity was also found, in that the care provided to families is based on the use of soft technologies, the existence of multiple interpretations being a natural feature of the implementation process. Despite the tendency in the literature to treat ambiguity as a negative factor, associated with failed policies, ambiguities in PAIF processes are interpreted as being positive and negative. However, positive aspects are reported only in relation to means ambiguity. Only negative aspects are perceived with respect to goal ambiguity. The principal way to deal with ambiguity reported in the study, either to minimize it or to increase it, are the interactions developed between individuals throughout the implementation process.