O serviço de transporte público rodoviário urbano do Distrito Federal : uma análise qualitativa dos mecanismos de regulação e seus incentivos

Abstract

Este trabalho tem por objetivo analisar o Edital de Concorrência nº 1/2011-ST, referente à concessão do modal rodoviário do transporte público do Distrito Federal, à luz da teoria de regulação econômica e de incentivos revisada em literatura especializada e de alguns dados empíricos. Para tanto, após apresentar a concepção do Sistema de Transporte Coletivo do Distrito Federal – STPC/DF definida em normativos locais, mostra-se que a regulação no setor é justificada, sobretudo, pela presença de externalidades e economias de rede, bem como apresenta-se o marco regulatório do setor, desde as disposições constitucionais até as leis específicas sobre mobilidade urbana e concessões. Ato contínuo, passa-se à análise de oito variáveis regulatórias, primeiramente estabelecendo o referencial teórico para, posteriormente, avaliar a situação do DF. São elas: critérios para entrada e saída do mercado, objeto e prazo contratual, organização dos serviços, modelo de remuneração, política tarifária, incentivos à qualidade, financiamento à operação e mecanismos de controle e de participação social. Mostrou-se que o critério licitatório da menor tarifa, adotado no ajuste em análise, ainda que mais sujeito a renegociações, favorece mais a modicidade tarifária que a referência do maior valor de outorga. Quanto ao objeto e prazo, verificou-se que um prazo de concessão inferior à vida útil dos bens pressupõe reversibilidade, o que ocorre com os ônibus, justificando o prazo de 10 anos adotado pelo ente distrital. Na sequência, mostra-se que a acertada previsão de divisão em 5 bacias regionais, a serem operadas em um sistema integrado tronco-alimentado, resta esvaziada ante a inércia do regulador em não fazer cumprir o contrato. Acerca da remuneração, coloca-se que a maneira indireta adotada favorece a gestão, possibilitando o aporte de subsídios; ademais, a métrica de pagamento por passageiro, em que pese exigir um maior esforço regulatório, favorece à eficiência. Mostra-se que o fato de cada trecho integrado ser remunerado com uma tarifa técnica incentiva que as concessionárias busquem o maior número de transbordos possível. Já no que diz respeito ao mecanismo de regulação e de reajuste, evidencia-se que, embora a regulação por TIR pareça adequada frente ao baixo commitment do regulador, ela é incompatível com a previsão de reajuste por índices exógenos ao sistema, vez que esvazia os incentivos nele contidos. Apresenta-se uma contradição no contrato no que diz respeito à alocação de riscos, uma vez que atribuir todos os riscos ao contratado é incompatível com recompor qualquer aumento de encargos. São mostradas distorções na tarifa usuário fixada tendo como referência a extensão da linha, destacando-se o efeito concentrador de renda. No que diz respeito ao controle de qualidade, foi evidenciado que os indicadores definidos são mal formulados, de difícil mensuração e que eles não refletem a variável que se mede, além de não haver repercussão financeira pelo não atingimento de metas, o que incentiva a preterição dessa variável. Quanto ao financiamento, verificou-se que a obtenção de receitas extra tarifárias de publicidade foi mal desenhada, além de não surtir efeito ante a inércia do regulador. Ademais, verificou-se que os subsídios representam 45% do custeio do sistema, o que corresponde a substanciais 3% da RCL, indicando a necessidade de adoção de critérios mais rigorosos para a concessão de gratuidades. Ao fim, após apresentar sugestões para um melhor desenho regulatório, conclui-se que a concorrência em análise não representou mudança de paradigma, mas tão somente uma renovação da frota, tendo em vista impropriedades na execução contratual.