A identificação de público-alvo para as políticas públicas de combate à pobreza : o caso do Cadastro Único e seu uso pelas coalizões de defesa

Abstract

Esta tese de doutorado analisa o processo decisório de implementação do Cadastro Único e sua dinâmica de mudança, considerando o seu papel na construção social de público-alvo do subsistema de políticas públicas de desenvolvimento social e combate à pobreza no Brasil, para o período de 2005 a 2018 (14 anos). Para o desenvolvimento do estudo, foi utilizado o quadro analítico do Advocacy Coalition Framework (ACF) e a Social Construction and Policy Design (SCPD), de forma integrada. Utilizou-se metodologia qualitativa, com fontes primárias e secundárias: análise documental, entrevistas e questionários. Os resultados da pesquisa apontaram a existência de duas coalizões: a Coalizão de Focalização como Reforço de Direitos e a Coalizão de Controle. No período de 2005 a 2015, a coalizão Focalização como Reforço de Direitos, dominante, trabalhou de forma colaborativa as demais coalizões para a institucionalização do Cadastro Único e consolidação do seu policy core refletido no desenho deste instrumento, quanto à estrutura de implementação descentralizada, público-alvo focalizado com dados autodeclarados pela família no momento do cadastramento, com posterior checagem por meio das ações de Averiguação Cadastral. Esse processo representou uma mudança significativa gradual na trajetória desse instrumento. Para isso, a coalizão contou com duas importantes estratégias: construção social de público-alvo conciliada (opinião pública apoiando o combate à fome, visão ‘dependentes’) e apoio governamental, dada a prioridade presidencial de implementação do Bolsa Família. No período de 2016 a 2018, há alteração na distribuição de poder, sendo que a coalizão de Controle ganha espaço com a mudança de direcionamento político e da opinião pública com foco no combate às fraudes, corrupção e fiscalização das políticas sociais. Quanto às mudanças neste ciclo, observou-se apenas alterações incrementais. O subsistema passa a ter coalizões atuando de forma adversária nesse período, com a construção social de público-alvo debatida, visão ‘desviante’ (quem recebe benefícios sociais, mas não deveria). A pesquisa concluiu que o debate em torno do público-alvo para as políticas de combate à pobreza, anteriormente entre focalização e universalização, é substituído pelo foco nos falsos negativos da identificação de famílias de baixa renda (erro de exclusão, objeto das ações de busca ativa) nos ciclos de 2005 a 2015, alterado para o foco nos falsos positivos (erros de inclusão, objeto das ações de combate às fraudes, fiscalização e controle) no ciclo de 2016 a 2018, representando visões de focalização efetiva e abrangente. Esse último ciclo permanece em aberto, visto que se observou opiniões fragmentadas no policy core, quanto às perspectivas e crenças sobre o Cadastro Único e o potencial de implementação de melhorias, frente as ações de integração de bases de dados no Governo Federal.