Internalização no direito brasileiro da obrigação de compensação de carbono pelas companhias aéreas no âmbito do Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA)

Abstract

A preocupação com o meio ambiente e as consequentes políticas de mitigação dos impactos ambientais causados pela ação do homem têm ganhado relevo década após década. Em muitos casos, as políticas ambientais, para ganhar real efetividade, requerem uma coordenação e organização em escala mundial, porque a ação poluidora local pode causar consequências em outras partes do planeta. Além do aspecto global de muitas políticas, normalmente a poluição é considerada uma externalidade negativa, ou seja, uma falha de mercado em que o custo de algum subproduto não é suportado pelo produtor, mas o custo é alocado a um terceiro ou difundido pela sociedade. No caso em apreço, os custos ambientais de emissão de dióxido de carbono não são considerados pelo emissor (companhia aérea/operador aéreo) de modo que uma das formas de corrigir essa externalidade é precificando o custo dessas emissões e fazendo-a tomar parte dos custos do produtor/emissor. Isso pode ser feito por meio de tributação das emissões de carbono ou por meio da criação de mercados de carbono. Nesse sentido, a Organização de Aviação Civil Internacional (OACI), que é agência especializada das Nações Unidas que busca estabelecer normas e regulamentos que dão a necessária uniformidade à aviação civil internacional, desenvolveu o Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA), que é um programa de redução de emissão gerada pelas companhias aéreas em voos internacionais e que tem por premissa a formação de um mercado global de certificado de compensação de carbono para a aviação civil. As principais regras e mecanismos do CORSIA estão contidos no anexo 16 da Convenção de Chicago, da qual o Brasil é signatário. E daí, a questão posta é que, se de um lado, os anexos não passam pelo processo de internalização dos tratados e acordos internacionais, carecendo, portanto, do status jurídico de norma legal, por outro lado, os mecanismos de mitigação do CORSIA gerarão obrigações às companhias aéreas, inclusive de natureza pecuniária. Assim, o que se propõe neste trabalho é averiguar, a partir da análise de qual seria a natureza jurídica das compensações que as empresas aéreas estarão obrigadas a realizar com a implementação do CORSIA, como se deveria dar a internalização do referido programa no Brasil. Ao longo da exposição serão analisadas e posteriormente descartadas algumas hipóteses de natureza jurídica para as compensações do CORSIA. A primeira é de que o Anexo que traz o regramento do CORSIA não possui natureza de acordo ou tratado internacional, não cabendo, pois, a implementação pela via do decreto legislativo, seguida de ratificação e decreto de promulgação. Tampouco, as compensações de carbono no âmbito do CORSIA possuem natureza tributária, quer porque não constituem uma obrigação de dar com caráter pecuniário, quer porque não configuram receita derivada, ou seja, não há transferência de riquezas produzidas pelo privado à Fazenda Pública. De fato, o CORSIA cria uma obrigação de fazer, consistente na exigência de se compensar as emissões de carbono que excederem a linha de base. Ante essa natureza obrigacional e ponderadas as dificuldades de implementação do programa pela via legal, será discutida a possibilidade de internalização dessas normas por meio de regulamento, avaliando-se se há abertura legal que lastreie a edição de regulamento, principalmente sob a ótica do Princípio da Legalidade. De modo que, de certa forma, estará em discussão a amplitude do normativo das Agências Reguladoras. O tema será discutido considerando algumas posições doutrinárias, desde as mais tradicionais como a de Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro, passando pelas lições de Lucas Rocha Furtado, o neoconstitucionalismo de Gustavo Binenbojm, e chegando às exposições doutrinárias de Márcio Iorio Aranha, que a partir da noção de Estado Regulador, discute o papel normativo conjuntural das Agências Reguladoras, numa maior concretização da especialização funcional dos poderes. A conclusão do trabalho é de que, a partir das posições doutrinárias mais consentâneas com o Estado Regulador e a dinamicidade e mutabilidade próprias dos setores regulados, há viabilidade de se internalizar as normas do CORSIA por meio de regulamento emanado da Agência Nacional de Aviação Civil – Anac. Não se podendo deixar de mencionar, entretanto, que há um trade off entre flexibilidade de uma implementação por meio de regulamento, capaz de responder de forma mais técnica e célere aos aperfeiçoamentos que o programa ainda deve sofrer, e segurança jurídica advinda da internalização do programa realizada por meio de lei.