Três ensaios sobre mudança institucional no Tribunal de Contas da União

Abstract

Esta pesquisa teve por objetivo investigar a transformação no Tribunal de Contas da União (TCU), um órgão que, após mais de 100 anos exercendo um papel secundário, tornou-se determinante para as políticas públicas no século XXI. A pergunta central da pesquisa é: que mecanismos causais explicam os processos de mudança institucional observados no TCU – e, subsidiariamente, no subsistema da política de controle – entre 1988 e 2018? A tese se insere no marco teórico neoinstitucionalista de terceira geração, e o modelo analítico parte do pressuposto teórico de que teria havido uma combinação de mudanças institucionais abruptas e graduais. A metodologia envolveu o uso do process tracing guiado pela teoria –a teoria, no caso, é a que trata as instituições como conformações de regras, práticas e narrativas. Os documentos foram examinados com base em dois métodos de análise de conteúdo: a codificação teórica e a codificação longitudinal. Entrevistas semiestruturadas com atores ligados ao subsistema foram realizadas com o intuito de preencher lacunas deixadas pela documentação. A principal fonte de dados empíricos foram os Relatórios e Pareceres Prévios do TCU sobre as contas do presidente da República, documentos virtualmente inexplorados em trabalhos de ciência política. Foram usados também os Relatórios Anuais de Atividades do TCU. Juntos, esses documentos somam mais de 14 mil páginas. A tese foi organizada no formato de três ensaios, e as informações acima referem-se ao primeiro ensaio, que ancora a pesquisa. O segundo ensaio tem o mesmo objetivo e a mesma pergunta, mas as fontes são trabalhos sobre o TCU feitos por pesquisadores da área do direito. Eles são muito focados em regras, no seu cumprimento ou na desobediência a elas, incluindo disputas por seus significados ou sua substituição. Mesmo sem falar em mudança institucional, esses pesquisadores levantaram uma grande quantidade material empírico, examinaram-no e extraíram achados que, em sendo reanalisados à luz das teorias neoinstitucionalistas e dos mecanismos causais, completam as respostas obtidas a partir do desenho inicialmente proposto para a tese. Além disso, o desenho original deixava sem resposta uma indagação relevante em termos de política comparada: o processo de transformação que se observou no TCU encontra similar em outros países do mundo, ou foi algo específico do Brasil? O terceiro ensaio busca justamente essa resposta, tendo por base a teoria da explosão de auditoria. Os resultados do primeiro e do segundo ensaios apontaram indícios relevantes da incidência dos mecanismos de aprendizado político, consequência funcional, dependência da trajetória e feedback positivo. Quanto a mudanças graduais, houve fortes indícios da presença dos mecanismos de conversão e de sobreposição. Outros dois fenômenos detectados foram isomorfismo e viés de accountability. Já o terceiro ensaio sugere que os determinantes da explosão de auditoria propostos na teoria estavam presentes no Brasil, porém em formas, tempos e intensidades bem diferentes do Reino Unido e dos Estados Unidos. Sugere ainda um importante ponto de divergência: a centralidade da corrupção, no caso brasileiro, para o processo de expansão do controle – algo que não está presente na teoria. Mais do que investigar os tipos de mecanismos por trás da transformação no TCU e no subsistema da política de controle, o estudo da mudança institucional empreendido nesta tese ajuda a desvendar processos políticos (de disputa por poder e autoridade) envolvendo agentes (individuais e coletivos) e estruturas. Esses processos, dada a dimensão transversal do caso estudado, podem manifestar-se também em outros subsistemas. Assim, ainda que não se possa falar em generalização, o modelo proposto e os resultados obtidos têm potencial para proporcionar aportes úteis a estudos de processos de mudança institucional em outros subsistemas de políticas públicas no contexto brasileiro.