A Política Nacional de Agroecologia e produção orgânica sob a perspectiva do nexus água-energia-alimento : uma proposta para analisar e (re)integrar a política no Governo Federal

Abstract

A Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PNAPO) foi instituída pelo Decreto n° 7.794 em 2012, com o objetivo de integrar, articular e adequar políticas, programas e ações indutoras da transição agroecológica e da produção orgânica e de base agroecológica (BRASIL, 2012). Em que pese a existência de trabalhos que abordaram a análise da concepção, dos resultados, dos impactos e, mais recentemente, o desmonte desta política pública, depois de 10 anos da publicação da PNAPO, ainda restam lacunas de conhecimento sobre (i) quais impactos as mudanças institucionais recentes (2016-2020) provocaram na estrutura de governança da política no âmbito do Governo Federal; e, ii) meios de alavancagem da PNAPO enquanto um arranjo institucional coordenado. Considerando a convergência entre os objetivos da PNAPO e o potencial integrador inerente à abordagem conceitual WEF (water-energy-food) Nexus, operacionalizou-se esta racionalidade em orientações e ferramentas analíticas. Para explorar as lacunas de conhecimento identificadas conduziu-se uma revisão da literatura científica acerca da abordagem WEF Nexus. Propôs-se a categorização dos principais enfoques WEF Nexus em um conjunto de perspectivas analíticas e combinando-as com ferramentas de redes sociais, elas foram utilizadas como orientação para analisar os impactos das mudanças institucionais recentes (2016-2020) na estrutura de governança da PNAPO no Governo Federal. Os resultados da pesquisa evidenciam que a rede interministerial responsável pela governança da agenda de segurança socioambiental da PNAPO está, em 2021, enfraquecida, formalmente desarticulada e que 80% das iniciativas relacionadas à agenda de segurança socioambiental estão contraditoriamente setorializadas no MAPA e em entidades vinculadas ao órgão, nomeadamente a Anater, o Incra e a Embrapa. Para identificar formas de alavancar a execução do PNAPO no Governo enquanto um arranjo coordenado, três ferramentas inspiradas no WEF Nexus foram desenvolvidas e aplicadas com gestores e ex gerentes da PNAPO no setor público: a Matriz de Sinergias e Trade offs, a MSTO; as medidas sínteses de precedência, dependência e co-dependência; e as redes de cooperação intersetorial. A partir da triangulação dos insumos da seção de análise com os feedbacks das ferramentas, a pesquisa conclui que o MMA, INCRA, Anater e Embrapa, setores centrais da rede de governança da agenda de segurança socioambiental da PNAPO, não possuem, na conjuntura política e econômica do governo federal vigente (2019-2022), capacidade institucional para coordenar a manutenção da política no governo central. Por fim, recomenda-se, mediante ajustes estruturais, que a governança informal em prática pela Coordenação de Produção Orgânica do MAPA deva ser a principal inspiração para gerenciar a manutenção da política no governo vigente. No modelo de governança proposto para gerenciar a PNAPO no Governo Federal, identifica-se a necessidade de criação de um painel técnico presidido pelo MMA e com atribuições e funções de controle e de apoio à tomada de decisão. A tese discute a construção de um arranjo institucional interministerial que serve tanto para minimizar perdas em contextos políticos antagônicos ao impulsionamento da agricultura familiar sustentável, quanto para impulsionar uma retomada mais eficaz em uma eventual guinada de política que traga movimentos mais alinhados aos objetivos da política. Complementarmente, a pesquisa de tese propõe um roteiro de aplicação da abordagem WEF Nexus para análise e coordenação de políticas intersetoriais.