Implementação de programas públicos federais : caráter da coordenação interorganizacional

Abstract

A pesquisa aborda a experiência brasileira contemporânea de implementação de programas públicos federais com o objetivo de compreender a coordenação interorganizacional nesse processo. Pesquisadores apontam uma crescente complexidade no processo de implementação de políticas públicas associada à variedade de atores e arranjos interorganizacionais, arranjos institucionais e formas de implementação. Tal complexidade influencia a implementação e determina as necessidades de coordenação interorganizacional para a consecução da ação estatal. Os objetivos específicos da pesquisa foram descrever e caracterizar a coordenação interorganizacional na implementação de políticas públicas no âmbito federal em bases empíricas; comparar casos e verificar se há configurações de variáveis ou variáveis individuais diferenciais em relação aos resultados de desempenho da implementação dos programas públicos federais. A proposta foi ampliar a compreensão da coordenação interorganizacional para consecução da atividade estatal em sua complexidade, testando, em bases empíricas, uma estrutura analítica acerca do tema, construída sobre bases teóricas. O modelo analítico difere de outros modelos que tratam do processo de implementação de políticas públicas por propor a adoção do contexto político na análise da coordenação interorganizacional na implementação e por identificar cinco perspectivas para abordar a questão de coordenação interorganizacional nesse processo: a estrutural, a de processo, a da consistência da ação governamental, a do desempenho e a política. Para examinar a questão, foi focada a coordenação interorganizacional na implementação de políticas públicas federais componentes do PPA 2004 a 2007. A estratégia de pesquisa utilizada nesta investigação foi o método comparativo com o estudo de experiências de coordenação interorganizacional em dezesseis programas públicos federais sociais e finalísticos, apoiada pela estratégia de estudo de múltiplos casos. Os resultados da pesquisa revelam a utilização sistemática de um reduzido número dos mecanismos de coordenação disponivies, assim como um padrão de coordenação de contornos hierárquicos. As conclusões apontam as variáveis relacionadas à distribuição de poder e discricionariedade no processo de implementação como diferenciais no sucesso da implementação e a relevância do contexto político na coordenação interorganizacional deste processo. _______________________________________________________________________________ ABSTRACT

This research addresses contemporary Brazilian experience with the implementation of federal programs with the objective of understanding their interorganizational coordination. Scholars have pointed to the growing complexity of the process of implementing public policy associated with the variety of actors, interorganizational arrangements, institutional arrangements and forms of implementation. This complexity influences implementation and determines the need for interorganizational coordination for carrying out government actions. The specific research objectives were to describe and characterize the interorganizational coordination of public policy implementation of federal programs on an empirical basis,, compare cases and identify whether there are configurations of variables or individual variables that might explain implementation performance in the federal programs studied. An analytic structure was developed and tested empirically, with the intention of, on a firm theoretical basis, broadening understanding of the complex process of interorganizational coordination of public programs. The model of analysis developed differs from other models that deal with implementation of public policy in proposing explicit attention to the inclusion of the political context in the analysis of interorganizational coordination of implementation and in identifying five perspectives for examining the interorganizational coordination process in implementation: structural, process, consistency, performance, and political. To examine the question of interest, cases involving interorganizational coordination of implementation were selected from among the programs included in the 2004-2007 Pluriannual Plan (PPA) of the Brazilian federal government. A comparative research strategy was used to study the experiences of interorganizational coordination in 16 social programs of the federal government offering public goods or services. This strategy was supported by a multiple case-study strategy. Results reveal an interorganizational coordination pattern marked by hierarchical characteristics and the use of relatively few coordination mechanisms of the many potentially available. Conclusions point to the variables of power distribution and discretion in the implementation process as the differentials for implementation success. The evidence of the study supports the relevance of the political context in interorganizational coordination. The empirical data of the study suggest that the social solidarity context is presently under-explored in implementation processes in Brazil, as is the coordination by mutual adjustment appropriate for conditions of mutual interdependencies.