A implementação da Política Nacional de Museus e a democratização de acesso : estudo comparativo de três instrumentos governamentais

Abstract

O propósito central desta tese foi identificar como diferentes instrumentos governamentais são implementados e como se relacionam com o atingimento do objetivo governamental de democratização das oportunidades de acesso. A política pública analisada foi a Política Nacional de Museus, que se utilizou, no período pesquisado, de 2003 a 2010, de três instrumentos governamentais em sua implementação: gestão direta, renúncia fiscal e assistência financeira. Comparou-se a implementação em termos de seis categorias de análise, derivadas da fundamentação teórica e refinadas durante a análise dos dados: incentivos, autonomia, informação, apoio político (cuja conceituação foi expandida para apoio institucional), apoio social e complexidade administrativa (cuja conceituação foi especificada para etapas e tempo). A democratização do acesso foi conceituada como a distribuição geográfica das oportunidades de acesso a museus. Partiu-se da suposição que a assistência financeira seria o instrumento que melhor democratizaria o acesso; a renúncia fiscal seria o que menos democratiza; e a gestão direta seria o instrumento mais alinhado ao objetivo da política. As principais literaturas utilizadas para compor o marco teórico se referem à implementação de políticas públicas e, mais especificamente, a instrumentos governamentais. A metodologia foi de análise comparada dos três casos, tratando cada instrumento governamental como um caso. A pesquisa foi desenvolvida com base em análise documental e entrevistas. Foram entrevistados três implementadores no órgão central e oito implementadores na ponta para cada um dos casos. As 27 entrevistas foram transcritas e o conteúdo foi codificado nas seis categorias de análise de interesse, utilizando o software Nvivo9. A pesquisa apresenta uma releitura dos conceitos de apoio político e de complexidade administrativa, do ponto de vista do implementador, o que tem implicações importantes para estudos sobre implementação. Além disso, propõe maior detalhamento das categorias apoio social, informação e incentivos. Foi observada relação positiva entre maior autonomia e melhor implementação (encontrada na teoria), mas apenas até certo ponto. Muita autonomia se associa a pouco apoio institucional, nos casos pesquisados, e a falta de apoio institucional não é vista como positiva pelos implementadores. Foi evidenciado que em termos de contribuição ao atingimento do objetivo de democratização das oportunidades de acesso a museus, não há um instrumento mais adequado. A assistência financeira se mostrou melhor formulada para atingir regiões onde ainda não há museus, mas gerou um número muito pequeno de museus, tendo impacto nacional inexpressivo. A renúncia fiscal, apesar dos seus resultados se apresentarem de fato muito concentrados, gera uma quantidade tão maior de museus que mesmo o pouco que não é concentrado tem um impacto na democratização de oportunidades de acesso igual ou maior que a assistência financeira. A gestão direta se revelou como o instrumento que propicia implementadores mais alinhados com os objetivos da política central, mas limitados geograficamente. Há, no entanto, instrumentos que são mais favorecidos ou prejudicados por características da implementação. ______________________________________________________________________________ ABSTRACT

The purpose of this thesis was to identify how government instruments are implemented and how they relate to the achievement of the objective of democratization of access. The policy analyzed was the National Policy for Museums, where three government instruments were used in its implementation: direct management, tax exemptions and financial assistance. The three were compared in terms of six categories of analysis, identified in the theoretical framework and refined during data analysis: incentives, autonomy, information, political support (expanded to institutional support), social support, and administrative complexity (specified to steps and time). The policy goal of democratization of access was defined in terms of geographical distribution. Initial assumptions were that financial assistance would be the best instrument for democratization of access; tax exemptions would be the least adequate; and direct management would be the most focused on the policy goal. Literature used dealt with policy implementation and, more specifically, government instruments. A comparative methodology was applied, with each of the three instruments being treated as a case. Data were collected by means of documental analysis and semi-structured interviews. Twenty- seven interviews were carried out, three with implementers from the federal government; and twenty-four with grass root level implementers (eight for each of the three instruments). These interviews were transcribed and the content was encoded to the six categories of interest, using Nvivo9 software to support both the in-case and the cross-case analysis. The research presents a reinterpretation of the concepts of political support and administrative complexity, from the standpoint of the implementer. It also deepens understanding of how the categories social support, information and incentives contribute to the implementation process. The positive relationship between greater autonomy and better implementation suggested in the theory was observed, but only up to a point. High levels of autonomy are associated with low levels of institutional support in the cases studied, and lack of institutional support is not viewed positively by the implementers. No instrument was found to be superior in terms of contribution to achieving the goal of democratization of access opportunities to museums. Financial assistance was better formulated to reach regions where there are no museums, but it has generated a very small number of museums and thus little national impact. Tax exemptions, although resulting in great concentration of resources in one geographical region, generated a far greater number of museums; even the small proportion of resources channeled to creation of museums in other regions exceeds the amounts applied by the financial assistance instrument. Direct management was shown to be the instrument in which front-line implementers were most aligned with federal policy objectives, although the results of this instrument are geographically restricted. Although no instrument was found to be better for achieving democratization of access, it was found that specific characteristics of the implementation process are more, or less, suitable to the use of given instruments.