O Programa Nuclear da Marinha : uma abordagem a partir do orçamento

Abstract

Após as iniciativas de realizar pesquisas científicas, no Brasil, no setor nuclear, surgidas na década de 50, o governo brasileiro decidiu investir recursos, no início dos anos 70, para dotar o país de capacitação plena no ciclo do combustível nuclear, produção de reatores de pesquisa e de potência e no reprocessamento de combustível nuclear utilizado nos reatores. Tal linha de ação visava garantir os meios necessários para o fortalecimento de nossa matriz energética, com a utilização dos recursos naturais existentes (minas de urânio e tório, cujas reservas estão entre as maiores no mundo) para a produção de energia elétrica, dentro da visão particular dos programas de desenvolvimento em vigor à época. Neste interregno, a Marinha do Brasil, identificando a necessidade de se operar com submarinos de propulsão nuclear na segurança e defesa do Atlântico Sul, institucionalizou, em 1979, um programa nuclear que visava à dominação completa de forma independente do ciclo nuclear. A partir daí, o que se percebe é que na trajetória do desenvolvimento desse programa, além das dificuldades externas impostas pelos países detentores dessa tecnologia, a questão interna orçamentária se tornou relevante. A irregularidade dos repasses financeiros acarretou o atraso e a falta de garantias de orçamentos futuros conduziu à imprevisibilidade do planejamento estratégico, levando o Programa ao estado ‘vegetativo’ por quase uma década. Entretanto, a partir dos anos 2000, a possibilidade de exploração econômica pela ampliação da Plataforma Continental Brasileira e as novas descobertas de petróleo na camada do pré-sal deslocaram a visão de equilíbrio, atribuída então apenas ao uso da tecnologia nuclear como matriz energética, ou destinada a pesquisas e desenvolvimento em áreas como saúde e agricultura, fortaleceu o argumento de que o Brasil precisa dispor dessa tecnologia para “dissuadir a concentração de forças hostis nos limites das águas jurisdicionais brasileiras” (END). Neste contexto, o trabalho descreve e analisa como o Programa Nuclear da Marinha (PNM) ascendeu à agenda governamental, como foram os processos decisórios que definiram a alocação dos seus recursos orçamentários e quais as perspectivas frente aos desafios atuais. As análises são referenciadas por três modelos teóricos adaptados ao caso: (1) o incremental, (2) o de Fluxos Múltiplos e (3) o do Equilíbrio Pontuado. A (1) teoria incremental, adaptada de Davis, Dempster e Wildavsky (1966), mais conhecida no Brasil (OLLAIK et al, 2011), parte do pressuposto que cada orçamento é elaborado com base no anterior; embora explique o processo orçamentário agregadamente, é insuficiente quando a análise recai a níveis mais detalhados, como o de programas. O (2) modelo de Fluxos Múltiplos, apresentado por Kingdon (2003), procura demonstrar como uma ideia se transforma em política pública, sendo o adequado para explicar como programas ascendem à agenda governamental. Finalmente, o (3) modelo do Equilíbrio Pontuado, desenvolvido a partir dos estudos de True, Jones e Baumgartner (2006), objetiva analisar a dinâmica dos processos políticos, que ocasionalmente produzem grandes mudanças na agenda governamental, mais apropriado para responder o porquê das oscilações orçamentárias, presentes ao longo da história do PNM. Assim, os modelos de Fluxos Múltiplos e do Equilíbrio Pontuado complementam a teoria empírica incremental que baliza o estudo de caso. A pesquisa abrange desde os eventos prévios, que antecederam a institucionalização do Programa, em 1979, até os eventos posteriores, ocorridos após 2012, que se relacionam com o PNM. Ao final, em conclusão, são apresentadas sugestões institucionais, visando mitigar os problemas orçamentários e o melhoramento da gestão do Programa, conforme as novas ideias e regramentos que vem surgindo no campo da administração pública. ________________________________________________________________________________ ABSTRACT

After the initiatives arising in the 50s, to conduct scientific research in Brazil, in the nuclear sector, the Brazilian government decided to invest resources in the early '70s, to provide the country with full training in the nuclear fuel cycle, producing reactors research and power and reprocessing of spent nuclear fuel in the reactors. This course of action was intended to guarantee the necessary to make stronger our energy matrix, with the use of natural resources (uranium and thorium mines whose reserves are among the largest in the world) for the production of electricity, within view particularly development programs in effect at the time. Meanwhile, the Navy of Brazil, identifying the need to operate nuclear-powered submarines in the security and defense of the South Atlantic, institutionalized in 1979, a nuclear program which aimed to the complete domination independently of the nuclear cycle. Since then, what is realized is that the trajectory of the development of this program, in addition to external difficulties imposed by countries holders of this technology, budget internal issue became relevant. The irregularity of financial transfers caused the delay and the lack of guarantees of future budgets led to the unpredictability of strategic planning, leading the program to the 'vegetative' state for nearly a decade. However, from the 2000s, the possibility of economic exploitation by the expansion of the Brazilian Continental Shelf and the new discoveries of oil in the pre-salt tier shifted the vision balance then attributed to the use of nuclear technology as an energy source only, or intended for research and development in areas such as health and agriculture, reinforced the argument that Brazil must have this technology to "discourage the concentration of hostile forces within the limits of Brazilian territorial waters". In this context, the paper describes and analyzes how the Navy Nuclear Program (PNM) amounted to the government agenda, as were the decision-making processes that defined the allocation of its budget resources and what the prospects facing the current challenges. The analyzes are referenced by three theoretical models adapted to the case: (1) incremental, (2) Multiple Streams and (3) the Punctuated Equilibrium. The theory (1) incremental, adapted from Davis, Dempster and Wildavsky (1966), better known in Brazil (OLLAIK et al, 2011), assumes that every budget is prepared based on the previous; while explaining the aggregate budget process, is insufficient when the analysis lies more detailed, as the program levels. The (2) Multiple Streams model, presented by Kingdon (2003), aims to show how an idea turns into public policy, being adequate to explain how programs amount to the government agenda. Finally, (3) the Punctuated Equilibrium model, developed from studies True, Jones and Baumgartner (2006), aims to analyze the dynamics of political processes, which occasionally produce major changes in the government agenda, proves appropriate to answer the why the budget oscillations, present throughout the history of the PNM. Thus, models of Multiple Streams and Punctuated Equilibrium complement the incremental theory that guides the empirical case study. The research covered since the previous events, leading up to the institutionalization of the program in 1979 up to subsequent events associated with it occurring after 2012. At the end, in conclusion, institutional suggestions are presented in order to mitigate budgetary problems and improving the management of the program, taking advantage of new ideas and specific regulations that are appearing in the field of public administration.