Gastos públicos e desenvolvimento humano nos estados do Brasil

Abstract

Sob o cenário das mudanças promovidas na condução das políticas públicas no Brasil a partir da Constituição de 1988, este estudo teve como objetivo identificar quais as influências das alterações ocorridas nas estruturas de composição dos gastos públicos dos governos estaduais do Brasil sobre o desenvolvimento humano local. O exame foi conduzido através da análise dos gastos dos governos estaduais e dos indicadores de desenvolvimento humano local, no período pós-constitucional, entre os anos de 1988 e 2011. Operacionalmente, os gastos públicos dos estados foram categorizados por sua natureza em Índices de Gastos (IG), composto do gasto social (s), mínimo (m) e econômico (e), seguindo metodologia proposta por Rezende (1997). O desenvolvimento humano foi mensurado incorporando o conceito proposto por Sen (1999), através da criação de um Índice de Desenvolvimento Humano (DH) composto por indicadores de saúde, educação e renda. Para verificar a natureza das relações entre as variáveis, foi concebido um modelo teórico de caráter contábil-social, de modo a identificar a influência das taxas de crescimento dos gastos públicos sobre o desenvolvimento humano no âmbito dos estados. O modelo foi estimado com a utilização dos IG e DH dos 26 estados do Brasil, através da técnica estatística do Modelo de Crescimento Latente (MCL). O período de mensuração para o MCL incorporou cinco ciclos de gestão dos estados, de 1992 a 2008 e, considerando as evidências quanto a influência do ciclo eleitoral na natureza do gasto, obtidas através de Análise Fatorial e Clusters, foram utilizados como momento de mensuração das variáveis o segundo ano do período de gestão dos governos estaduais, sendo as variáveis do modelo medidas para os anos de 1992, 1996, 2000, 2004 e 2008. Por meio da análise segmentada dos parâmetros estimados pelo modelo teórico contábil-social para cada estrutura de gasto público: índice de gasto social (IGs), índice de gasto econômico (IGe) e índice de gasto mínimo (IGm), foi possível evidenciar a influência de fatores institucionais, prioritariamente da regulação centralizadas sobre as políticas públicas sociais, na formação e evolução das estruturas de composição dos gastos dos governos estaduais do Brasil no período pós-constitucional. O exame das relações estimadas pelo modelo operacional demonstrou, como esperado, que apenas o crescimento dos gastos nas políticas sociais (IGs), como educação, saúde, habitação e assistência social, teve efeito estatisticamente significativo sobre a taxa de crescimento do desenvolvimento humano; entretanto, esta influência não foi considerada de grande magnitude. Dentre os demais preditores, o mais significativo foi o valor médio inicial do gasto mínimo (IGm), o que denota a influência direta da adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a melhoria das condições de DH. As alterações na estrutura do gasto econômico (IGe) foram mínimas no período, não sendo sua taxa de crescimento um preditor significante no teste do modelo. Entretanto, seu valor médio inicial apontou efeito positivo e significativo sobre a taxa de crescimento do DH, em valor bem próximo ao obtido pela estrutura de gasto em políticas sociais (IGs), o que reforça a influência desta categoria de gasto para propiciar condições necessárias à disseminação e aproveitamento dos benefícios do desenvolvimento humano. Os resultados, de modo geral, confirmam a tese do estudo, que as alterações nas estruturas dos gastos públicos promovidas pela Constituição Federal de 1988 tiveram influência positiva sobre o desenvolvimento humano, entretanto, a magnitude desta influência é considerada modesta, frente às alterações na estrutura de composição dos gastos. ______________________________________________________________________________ ABSTRACT

The way public policies are managed in Brazil has changed since the 1988 Federal Constitution. Thus, this study aimed to identify how changes regarding the structures of public expenditure composition of Brazilian states influence local human development. This study analyzed state government spending and local human development indices under the new constitution, between 1988 and 2011. State government spending was categorized according to its social (s), minimum (m) and economic (e) nature though Spending Indices (SI), following the methodology proposed by Rezende (1997). By incorporating the concept proposed by Sen (1999), human development was measured through a Human Development Index (HD) comprehending health, education and revenue indicators. To verify the nature of the relations among the variables, a theoretical social-accounting model was created to identify the influence of government spending growth rates on human development. This model was estimated by using the SI and HD of Brazil’s 26 states through Latent Growth Modeling (LGM). The LGM measuring period comprised five states management cycles, from 1992 to 2008. Considering evidences concerning the influence of the election cycle on the nature of spending – obtained from Factor Analysis and Clusters –, the moment of variable measuring used was the second year of state government term, Model variables were measured for the years 1992, 1996, 2000, 2004 and 2008. By means of segmented analysis of the parameters estimated by the social-accounting theoretical model for each structure of government spending, – namely, social spending index (SIs), economic spending index (SIe) and minimum spending index (SIm) –, it was possible to identify the influence of institutional factors, primarily of centralized regulation concerning social public policies, in the formation and evolution of structures of public expenditure composition of Brazilian states in the post-constitution period. The examination of relations estimated through the operational model showed, as expected, that only the growth of spending on social policies (SIs) such as education, health, housing ans welfare, had statistically significant effect on the human development growth rate. However, this influence was not considered of great magnitude. Among other predictors, the most significant was the initial mean value of minimum spending (SIm), which denotes the direct impact of adopting the Fiscal Accountability Law on HD improvements. Changes in the structure of economic spending (SIe) were minute in the period; its growth rate was not a significant predictor in the model test. However, its initial mean value showed positive and significant effect on HD growth rate. The value was very close to that reached by social policy spending (SIs), which highlights the influence of this spending category to provide necessary conditions for the dissemination and use of the benefits of human development. By and large, results confirm the thesis of this study, that the changes in the structures of government spending promoted by the 1988 Federal Constitution had positive influence on the human development index. However, the magnitude of this influence is considered modest when compared to the changes in the composition of spending.