Instituições e interesses na dinâmica legislativa do ciclo orçamentário brasileiro

Abstract

Este trabalho trata da dinâmica institucional da fase legislativa do ciclo orçamentário federal desde a criação da Comissão Mista de Orçamento (CMO) do Congresso Nacional (CN), em 1969, examinando a evolução dos arranjos institucionais que definem a estrutura de governança e regem o processo de decisão legislativa na apreciação dos orçamentos públicos. O Legislativo é visto como um complexo de regras, procedimentos e instituições especializadas, como as comissões e os instrumentos de liderança. No Brasil, a participação do Poder Legislativo em seu processo de decisão e a forma como este deve se organizar internamente são constitucionalizados, destacando-se dois aspectos: a devolução das prerrogativas legislativas para alterar a proposta orçamentária do Poder Executivo e a criação da CMO de caráter permanente (em substituição à Comissão Mista temporária, criada pela Constituição de 1969). Internamente ao Legislativo, as instituições que regem o processo de decisão orçamentária são definidas pelo Regimento Comum do Congresso Nacional. Ao longo dos anos elas foram recorrentemente alteradas, apresentando uma dinâmica de mudança institucional incomum em relação às demais regras regimentais que regem o processo legislativo. A dinâmica institucional do processo legislativo orçamentário é melhor explicada pelo conflito entre atores com múltiplos interesses que participam de um permanente conflito distributivo de poder que contribua para a obtenção de recursos orçamentários. Para demonstrar a dinâmica institucional do Poder Legislativo em matérias orçamentárias são utilizadas seis categorias analíticas que representam o conjunto de mudanças institucionais verificadas desde a criação da CMO: Jurisdições, Capacidade de Coordenação do Processo de Decisão, Poder de Veto na Formulação e Execução da Política Fiscal e Orçamentária, Representatividade da CMO, Participação e Transparência do Processo Interno de Decisão e Participação e Controle Social. Estas mudanças ocorrem por camadas, em que novas regras são criadas sem que as anteriores sejam alteradas; e por deslocamento, em que as regras antigas são removidas e novas regras são introduzidas. Os tipos de mudança, por sua vez, estão intimamente ligados à forma como os múltiplos interesses e atores presentes na arena legislativa se expressam e buscam sua satisfação. O resultado desse conflito são instituições moldadas por diferentes combinações de interesses e diferentes coalizões partidárias governistas e de oposição, membros da área econômica do governo e eleitores em geral. A mudança institucional do processo legislativo orçamentário ocorre mediante inovações que são geradas a partir de interesses distintos, conflitantes e ambíguos. No processo de mudança institucional as alterações que acomodam determinados tipos de interesse podem, na verdade, promover mudanças contraditórias entre eles, o que as caracteriza a dinâmica institucional por um “pluralismo desacoplado”. ___________________________________________________________________________________ ABSTRACT

This thesis deals with the institutional dynamics of the legislative phase of the federal budget cycle since the creation of the Joint Budget Committee (CMO) of the National Congress, examining the evolution of institutional arrangements that define the structure of governance and governing the process of legislative decision when assessing budgets. The Legislature is seen as a complex of rules, procedures and specialized institutions, such as committees and leadership instruments. The involvement of the legislature in the decision process and how it should be organized internally are constitutionalized in Brazil. Two aspects stand out: the devolution of legislative powers to amend the budget proposal of the executive branch and the creation of the permanent Joint Budget Committee (replacing the temporary joint committee created by the 1969 Constitution). Within the legislature, the institutions governing the budget decision process are defined by the Joint Rules of Congress. Over the years they have been repeatedly altered, presenting an unusual dynamic institutional change in relation to other procedural rules that govern the legislative process. The institutional dynamics of the budget making process is better explained by the conflict between actors with multiple interests involved in a constant distributional conflict by obtaining power in order to get budgetary resources. To demonstrate the institutional dynamics of the Legislature in budget, six analytical categories are used that represent the set of institutional changes since the creation of the CMO: CMO Jurisdictions, Capacity Coordination Decision Process, Power of Veto in the Formulation and Implementation of Budget and Fiscal Representation of the CMO, Participation and Transparency Internal Decision Process and Participation and Social Control Policy. These changes are characterized by layering, in that new rules are created without the above being changed; and displacement, in which the old rules are removed and new rules are introduced. The types of change, in turn, are closely linked to how the multiple interests and actors present in the legislative arena and seek to express their satisfaction. The result of this conflict institutions are shaped by different combinations of interest and several government and opposition coalitions, members of the economic team of the government and voters in general. The institutional change in the budget making process occurs through innovations that are generated from different, conflicting and ambiguous interests. In the process of institutional change, changes accommodating certain types of interests may actually promote conflicting changes between them, which characterizes the institutional dynamics for a "disjointed pluralism".