Capacidades burocráticas na prática : um olhar através das lentes dos analistas do licenciamento ambiental federal

Abstract

O Licenciamento Ambiental Federal Brasileiro (LAF) tem ganhado importância na agenda política brasileira desde o aumento em investimentos em infraestrutura, a partir dos anos 2000. Analisamos esta política com enfoque no “meio socioeconômico”, que trata das questões sociais dos impactos de grandes obras, através das lentes dos atores que a implementam cotidianamente: os analistas ambientais da Diretoria de Licenciamento Ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (DILIC/IBAMA). Ao implementar o LAF, esses atores são os responsáveis por lidar com temáticas complexas em condições muitas vezes pouco favoráveis. Sua atuação tem importantes consequências na realidade das sociedades impactadas pelos empreendimentos e são caracterizadas pela frequente busca por soluções para os problemas do licenciamento. Partimos das premissas de que a ação da burocracia é heterogênea e essencialmente construtiva e de que somente atores detêm conhecimento e mobilizam informações e recursos no processo de implementação de políticas, para propor um modelo analítico chamado capacidades burocráticas na prática. Ele é voltado para o estudo de capacidades estatais na implementação de políticas públicas com enfoque no ator e é composto por duas dimensões intrinsecamente conectadas: as condições para a implementação e as práticas e interpretações dos burocratas. A primeira é entendida pela relação entre a “problemática” (características do conteúdo e do contexto) da política e a discricionariedade (liberdade de ação do burocrata limitada por aspectos formais e informais de um dado contexto institucional) e autonomia (capacidade de influenciar superiores e/ou agir por conta própria) do burocrata implementador. A segunda dimensão diz respeito à relação entre a forma como os burocratas interpretam as condições de seu trabalho e às práticas para o desenvolvimento de capacidades, ou ações propositivas dos burocratas com a intenção de mudar as condições da implementação da política. A pesquisa é voltada para dois objetivos centrais. O primeiro consiste em explorar os mecanismos que relacionam a problemática da política à discricionariedade e à autonomia da burocracia do licenciamento ambiental no meio socioeconômico no nível federal. O segundo é entender a relação entre as interpretações dos burocratas sobre as condições da implementação do licenciamento no meio socioeconômico e suas práticas para o desenvolvimento de capacidades burocráticas. Realizamos um estudo de caso multissituado com base em entrevistas qualitativas, documentos oficiais, observação participante de reuniões e seminários, e um survey aplicado com burocratas do setor de infraestrutura em 2015 pela ENAP e pelo IPEA. Observamos que a problemática do meio socioeconômico do licenciamento faz que a discricionariedade dos analistas seja não só inevitável, como necessária. O problema central da política é que, apesar da liberdade de agir, os burocratas do licenciamento não têm autonomia suficiente para ação. Ou seja, mais que limitar e controlar o comportamento dos analistas, suas ações precisam ser fortalecidas. Também observamos, com base na análise de conteúdo das entrevistas com analistas do meio socioeconômico, que os atores interpretam e buscam mudar as condições de seu trabalho de diferentes maneiras. As diferenças entre eles nos ajudam a entender que há maneiras diversas em agir criativamente dentro da burocracia.