A gestão pública da valorização da terra no DF : uma análise da aplicação das outorgas urbanísticas

Abstract

A pesquisa analisa a aplicação dos instrumentos urbanísticos da Outorga Onerosa do Direito de Construir (ODIR) e da Outorga Onerosa de Alteração de Uso (ONALT) no Distrito Federal (DF), tendo como objetivo geral traçar o perfil da gestão da valorização da terra que subjaz essa aplicação. A abordagem de referencial marxista sobre a renda fundiária urbana constitui a fundamentação teórica do trabalho. Esse aporte situa a questão fundiária nas disputas pela apropriação do valor na sociedade capitalista, evidencia a natureza coletiva da valorização da terra urbana e o papel do Estado nesse fenômeno. Complementa o arcabouço teórico-conceitual a noção de gestão social da valorização da terra, que ressalta a importância da participação social e da redistribuição dos recursos nas políticas que incidem sobre a terra urbana. Esse referencial consolida as bases para a análise da aplicação das Outorgas Urbanísticas no DF. Além dos instrumentos, a delimitação do escopo da pesquisa abrange o Fundo de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal (FUNDURB), instância que recepciona e distribui as contrapartidas arrecadadas. A análise obedece aos seguintes procedimentos metodológicos: (1) o exame da trajetória legislativa das Outorgas e do FUNDURB; (2) a análise da incidência das Outorgas sobre as rendas da terra; e (3) a análise da gestão dos recursos arrecadados. Os resultados demonstram que a aplicação dos instrumentos se caracteriza, por um lado, pela captura dispersa e superficial das rendas da terra e, por outro, pela distribuição restrita e concentradora dos recursos. Em relação à captura, as normas de uso e ocupação do solo promovem uma incidência desigual dos instrumentos sobre os diferentes terrenos. No que se refere especificamente à ODIR, inadequações no método de cálculo da contrapartida contribuem para a debilidade da recuperação da valorização. Esses aspectos afetam decisivamente o potencial dos instrumentos em promover a regulação do mercado de terras e o fortalecimento das finanças públicas. Por outro lado, a gestão dos recursos arrecadados é caracterizada por um controle social restrito, pela baixa execução dos recursos e pela distribuição regressiva no território dos investimentos em obras. Conclui-se que a aplicação das Outorgas Urbanísticas no DF, apesar das potencialidades redistributivas dos instrumentos, reproduz a lógica concentradora que é característica da livre operação do mercado de terras, alimentando as vicissitudes da urbanização precária e profundamente desigual da cidade.