Arranjos institucionais e a construção de capacidades relacionais do Estado para produção de políticas públicas intersetoriais : o caso do Programa Água para Todos

Abstract

A presente tese tem por objetivo analisar os arranjos institucionais de coordenação existentes na execução do Programa Água para Todos (APT) e sua relação na construção de capacidades relacionais na produção desta política pública intersetorial, em ambiente institucional complexo, característico de um país de grandes dimensões territoriais, de sistema federativo e com grandes desigualdades sociais e regionais. Em 2011, dentro da estratégia de enfrentamento da situação de extrema pobreza, por meio do Plano Brasil Sem Miséria (BSM), o Governo Federal elaborou uma proposta de ação conjunta, que envolveu principalmente o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e o Ministério da Integração Nacional (MI), que viabilizasse a universalização do acesso à água no meio rural do semiárido. Dessa articulação nasceu o APT, reunindo diferentes arranjos e tecnologias com o objetivo comum de levar água para as famílias nas áreas rurais difusas do semiárido brasileiro. Este esforço de articulação teve a contribuição pioneira de organizações da sociedade civil, que ainda na década de 1990 resultou na criação da Articulação Semiárido Brasileiro (ASA) e na concepção do Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semiárido - Um Milhão de Cisternas (P1MC). O desafio de coordenação na execução das políticas públicas, buscando tornar o Estado mais flexível às demandas dos diversos atores não estatais já vinha sendo indicado pela literatura internacional a respeito de mudanças no contexto de produção de políticas públicas que geraram processos mais complexos e variados de tomada de decisão com construção de arranjos institucionais e diferentes mecanismos de coordenação e estruturação de governança. No entanto, a literatura nacional sobre o tema da coordenação aponta que a análise da experiência nacional dos últimos vinte anos ainda apresenta lacunas. Os avanços se deram de forma determinante, porém segmentada, ao olhar de maneira isolada dimensões analíticas como intersetorialidade, relações federativas, participação social, aspectos territoriais e relação com órgãos de controle. Além disso, pouco se tem discutido a respeito dos fatores que contribuem para a construção de capacidades relacionais do Estado para a articulação, coordenação e produção de políticas públicas intersetoriais. De forma a suprir estas lacunas, nesta pesquisa considerou-se que a análise dessas dimensões de forma integrada confere maior clareza no entendimento do funcionamento do arranjo institucional e da construção de capacidades relacionais na produção da política pública, tendo como estudo de caso o Programa Água para Todos. As abordagens teóricas adotadas foram governança do setor público, arranjos institucionais, capacidades estatais, neoinstitucionalismo e teoria de stakeholders. A pesquisa é de natureza qualitativa e utilizou um conjunto de três grupos de fontes de dados como levantamento bibliográfico e documental; documentos derivados das transcrições das entrevistas e notas taquigráficas. Os dados obtidos foram analisados mediante a técnica da análise de conteúdo. Os critérios utilizados para assegurar a validade e confiabilidade da pesquisa encontram-se inscritos numa metodologia denominada de triangulação. Dentre os resultados da pesquisa, foi verificado que a articulação intersetorial pode sofrer limitações quando uma organização parceira carece de instrumentos e canais institucionais efetivos de relações intergovernamentais e intersetoriais dificultando a construção de capacidades relacionais no território e junto a sociedade civil. Ou seja, a fragilidade do arranjo institucional do MI e da sua política estruturante trouxe reflexos negativos junto aos programas a ele vinculados como o APT, ao contrário do MDS que adotou políticas na forma de sistema, fortalecendo as capacidades relacionais na implementação do APT. Este trabalho contribuiu para um melhor entendimento dos desafios da coordenação de políticas públicas intersetoriais de combate à pobreza e acesso à água em ambiente institucional complexo. Como agenda de pesquisa, sugere-se analisar o período mais recente, em que se verifica nova inflexão institucional, com desmobilização das políticas de oferta de água às populações do semiárido.