A consolidação da agenda de clima no Brasil : agentes, redes, coalizões de defesa e a viabilidade dos compromissos assumidos na UNFCCC

Abstract

A evolução do subsistema de políticas voltadas para mudanças globais do clima nos oferece uma oportunidade para compreender como indivíduos e organizações atuam para influenciar a consolidação do arcabouço legal em temas estratégicos emergentes. A trajetória institucional do Brasil na agenda de clima define o contexto do posicionamento nacional em acordos multilaterais e a viabilidade dos compromissos estabelecidos globalmente. Apliquei o modelo de coalizões de defesa para estudar o processo de consolidação da agenda de clima, enquanto subsistema de políticas públicas. Analisei 168 documentos, incluindo as notas taquigráficas e memórias de audiências públicas da Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas e das reuniões do Comitê Interministerial sobre Mudanças Globais do Clima, realizadas entre 1999 e 2017. Os documentos foram codificados com base em um sistema de crenças e um de atribuições definidas por decreto de criação. Utilizei o índice de similaridade de Dice e uma análise hierárquica de agrupamento. As coalizões de defesa foram identificadas a partir da distância média de cada organização para o posicionamento esperado, considerando a coalizão designada e o sistema de crenças estabelecido. Encontrei três coalizões de defesa que cooperam entre si: os defensores centrais, os narradores alarmados e os articuladores informados. A partir de atuações convergentes, essas coalizões formaram redes que ofereceram sustentação e apoio político para a consolidação da agenda do clima no Brasil. Meus resultados evidenciam que enquanto as redes ideológicas, de compartilhamento de crenças, são densas, descentralizadas e fechadas, as redes dialógicas, de interlocução direta, são esparsas, centralizadas e abertas. De modo que, a posição ocupada pelas diferentes coalizões nas redes dialógicas pode influenciar a pauta e os participantes do debate. No Brasil, questões conflitantes, como desmatamento e incentivos econômicos relacionados ao ciclo do carbono, foram historicamente evitadas. As claras divergências existentes entre conservadores e reformistas foram mantidas em segundo plano em prol de uma agenda positiva de implementação de políticas setoriais. Apesar da continuidade ideológica proporcionada pela cooperação entre coalizões, a influência de outros subsistemas sobre a dinâmica da agenda de clima resultou em um déficit de implementação da Política Nacional de Mudanças do Clima. Esse déficit representa uma ameaça à segurança de gerações atuais e futuras. Além disso, representa uma ameaça à viabilidade dos compromissos assumidos pelo Brasil, no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas – UNFCCC, e ao sucesso do Acordo de Paris. Enquanto modelo teórico, o modelo de coalizões de defesa ofereceu o arcabouço conceitual necessário para compreendermos a dinâmica de atuação das coalizões na agenda de clima. No entanto, enquanto abordagem metodológica, adotada para tratar de um tema transversal, ele apresentou limitações referentes às interfaces com outros subsistemas. Pesquisas comparativas, com foco em mudanças institucionais paralelas, em múltiplos subsistemas, podem contribuir com o aprofundamento do modelo de coalizões de defesa e com o estudo de agendas transversais.