Trajetórias e mecanismos de mobilidade dos especialistas em políticas públicas e gestão governamental na Administração Pública Federal Brasileira (2000-2018)

Abstract

Com o objetivo de compreender como as trajetórias profissionais dos integrantes da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental foram desenvolvidas ao longo do tempo, bem como se houve alguma influência dessas trajetórias na forma como foram produzidas transformações e resultados em políticas públicas no governo federal, esta tese apresenta padrões de mobilidade e mecanismos mais recorrentes nas movimentações desses profissionais pelos diversos órgãos e cargos em comissão da Administração Pública Federal no período de 2000 a 2018. Por meio de métodos mistos, foi feito o mapeamento do universo de 1183 trajetórias individuais, identificando semelhanças entre elas, agrupadas em clusters e que pudessem ser compreendidas como padrões, e, por meio análise de entrevistas semiestruturadas, foram identificados mecanismos de mobilidade presentes nas movimentações desses profissionais, que revelam de que forma eles acumulam capitais e constroem seus caminhos próprios. Descobriu-se que cerca de 44% das trajetórias individuais caracterizam-se por alta mobilidade, com passagens por órgãos centrais de governo (Presidência, Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda). Outra parte, correspondente a cerca de 45%, caracteriza-se por trajetórias de mobilidade mais baixa, sendo 25,78% com atuação focada em órgãos setoriais, que são os finalísticos, e 19% em órgãos centrais de sistemas de administração. Sob as lentes da teoria dos campos de ação estratégica de Fligstein & McAdam (2012), a abordagem de carreiras elaborada por Schneider (1994) e os conceitos de campus e de capitais de Bourdieu na obra de Savage et al. (2005), foram analisados os mecanismos de movimentação, capitais acumulados e cálculos para a construção de 28 trajetórias em seus diversos contextos e contingências. Cada trajetória, vista como um caso, enseja achados que podem ser válidos para o todo. Foram identificados cinco mecanismos que se repetiram na leitura transversal dos casos, quais sejam: movimentação por aceitação de um convite, que, em sua maior parte foi feito por um dirigente e envolveu a nomeação para cargo em comissão; movimentação involuntária (exoneração de cargo); movimentação de saída por motivo de insatisfação, de “movimento de grupo”, de “autoavaliação de ciclo encerrado”, ou outros; saída de “cena” (retirada intencional de atividade relacionadas à produção de políticas); e movimentação por mudança de papel dentro do mesmo arranjo de política pública. Os cálculos individuais que precederam as decisões dos gestores levaram em conta lógicas sobrepostas, em que pesa o papel e a contribuição do gestor no campo da política pública, por um lado, e ao mesmo tempo a sua posição no campo da carreira de especialista em políticas públicas, com o objetivo de construir uma trajetória de sucesso profissional. Dentro de uma visão mais abrangente, pode-se afirmar que as competências desses profissionais de perfil generalista estão associadas com o perfil técnico-político, porque ao tempo que o profissional adquire capacidade técnica e domínio de algumas linguagens setoriais para resolver problemas, consegue fazer uma leitura política dos projetos e problemas de forma pragmática. A mobilidade é útil para essas estratégias do “ser” técnico-político. Ela é um instrumento útil para a administração pública, que confere aos novos dirigentes a possibilidade de constituírem equipes com profissionais qualificados e experientes, assim como um instrumento útil para os gestores gerenciarem seu curso profissional e contribuírem para mudanças resultantes das políticas públicas das quais participam. Os gestores que tem trajetória com maior número de movimentações acabam revelando perfil político mais acentuado, acumulando capitais relacionados a redes e confiança de dirigentes políticos, ganhando capacidade de articulação. Aqueles de trajetórias com baixa mobilidade e em pastas finalísticas, por sua vez, ganham a especialização temática e possibilidades de articulação com o campo mais amplo da política pública, para além das fronteiras do Estado, o que é fundamental para a capacidade do Estado, mas acontece em detrimento da transversalidade horizontal da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.A tese conclui que os exercícios profissionais foram constituindo competências condizentes com o perfil técnico-político de carreira e que isso valeu a alguns gestores gozar de confiança de dirigentes políticos, reconhecimento profissional e pertencimento a redes. Esses últimos são os capitais utilizados pelos EPPGG para traçarem seus caminhos na APF e empreender mudanças. O pressuposto da criação da carreira era suprir o Estado com profissionais técnico-políticos, mas apenas uma parte deles desenvolveu um tipo de trajetória que levasse a isso, pois esse perfil é fruto de desenvolvimento no trabalho e os mecanismos de regulação que possam melhorar o aproveitamento do gestor não são suficientes ante a força dos Ministérios que gerem seus EPPGG. A falta de regras e de política para a carreira (e para a gestão dos cargos de direção, de forma mais ampla) trouxe incerteza que não levou necessariamente a trajetórias de fracasso e frustração, mas ao aproveitamento criativo do espaço aberto pela debilidade institucional da carreira. Por fim, a mobilidade serviu para que os atribuições da carreira fossem realizadas e, desta forma, contribui sim para a capacidade burocrática do Estado, mas não de uma forma organizada e nem de curto prazo. Ao contrário da tradição burocrática que valoriza a especialidade como grande capacidade da administração, bem como o saber setorial no campo das políticas públicas, a contribuição do EPPGG está justamente na transversalidade.