Análise da política de Atenção Primária à Saúde desenvolvida no Distrito Federal : a articulação entre o contexto político, os problemas, as alternativas e os atores na formação da política de saúde (1979 a 2009)

Abstract

Investiga-se nesta tese o processo de formação de políticas de saúde no Brasil, tendo como objeto o desenvolvimento da política de Atenção Primária à Saúde (APS), no Distrito Federal no período de 1979 a 2009. Trata-se de uma análise em uma perspectiva processual da formulação, nas fases pré-decisional e decisional, e de implementação no âmbito da gestão pública, que busca explicar como a política surgiu, o que mudou e por que as mudanças ocorreram, respondendo “por que” e “como” as decisões do governo culminaram em mudanças dessa política ao longo do tempo. Constitui uma análise da dimensão política da política de saúde, que envolve os processos de tomada de decisão, as regras e as instituições, as disputas entre interesses individuais e de grupos sociais e entre as dimensões técnicas e políticas, nas políticas publicas de saúde. Para o alcance dos objetivos foi aplicado o modelo conceitual dos múltiplos fluxos de Kingdon (2003) e a estrutura narrativa analítica de Barzelay e Velarde (2004). Os objetivos foram: analisar a partir de uma perspectiva processual a política de Atenção Primária a Saúde no Distrito Federal, identificando-se a trajetória, a formação da agenda e a formação da política no período de 1979 a 2009, aplicando-se o modelo dos múltiplos fluxos de Kingdon (2003); analisar como os problemas, as alternativas e o meio político se inter-relacionaram na inserção da APS na agenda e na formação da política de saúde no Governo do Distrito Federal; identificar e analisar a atuação dos atores governamentais e não governamentais na implantação das propostas de mudanças na organização da atenção primária à saúde no Distrito Federal. A análise dessas questões possibilitou a construção de uma explicação válida para as descontinuidades e a baixa implementação dessa política; a identificação da complexidade da inter-relação entre problemas, soluções, meio político e atuação dos atores na abertura de janelas de oportunidades que possibilitaram a entrada da APS na agenda do governo, em cinco diferentes períodos do desenvolvimento da política. Os resultados também indicaram que o modelo dos múltiplos fluxos é aplicável nas investigações sobre a dimensão política da política de saúde. _______________________________________________________________________________ ABSTRACT

This study investigates the process of the formation of public health policies in Brazil, having as object of development of the Primary Health Care policy in the Federal District from 1979 to 2009. The study is about an analysis within a processual perspective of the formation process, in the pre-decisional and decisional phases, and the implementation in the scope of public management, which seeks to explain how the policy appeared, what has changed, and why the changes occurred, answering "why" and "how" the government decisions resulted in the changes of this policy over the time. The analysis of the health political dimension, that involves the process of decision making, the rules and the institutions, the disputes among individual and social groups' interests and among the technical dimensions and politics, within health public policies. In order to reach the objectives, the conceptual model of the multiple strems from Kingdon (2003) and narrative structures from Barzelay and Velarde (2004) The objectives were: to analyze from a processual perspective the Health Primary Care policy in the Federal District, identifying its trajectory, the agenda organization and the political formation from 1979 to 2009, under the multiple fluxes models from Kingdon; analyze how the problems, the alternatives and the political environment relate to each other concerning the Primary Health Care in the political formation of the Government of The Federal District; identify and analyze the acting of governmental and non-governmental actors in the implementation of the proposals of changes in the organization of Health Primary Care in the Federal District. The analysis of these issues enabled the construction of a valid explanation for the discontinuity and low implementation of this policy; the identification of the complexity of the inter-relation of problems, solutions and the political environment with the acting of actors in opening "windows" of opportunities which enabled the insertion of Primary Health Care actions in the Government agenda in five different periods during the development of the policy. The results also indicated that the multiple streams model is applicable in the investigations on the political dimension of health policy.