Planejamento urbano e participação da população : labirinto democrático?

Abstract

A Lei Federal no 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, estabeleceu, para os municípios acima de 20 mil habitantes, um prazo máximo de cinco anos para aprovar seu plano diretor, mediante participação da população durante seu processo de elaboração, sob pena de o prefeito incorrer em improbidade administrativa. Esta tese analisa as formas de interação entre gestores públicos, técnicos e sociedade civil nesse processo de planejamento urbano democrático, avaliando os avanços e os constrangimentos enfrentados durante os procedimentos metodológicos. Realizou-se uma pesquisa qualitativa, utilizando o método de análise de conteúdo nas entrevistas e nos depoimentos, buscando evidenciar as formas de interações no processo de elaboração do plano diretor sob três perspectivas: da relação entre técnicos; da relação entre os próprios técnicos dos municípios; e da relação entre técnicos dos municípios e lideranças comunitárias. Definiram-se três indicadores qualitativos para avaliar a interação entre os sujeitos: as expectativas semelhantes entre técnicos; a comunicação entre técnicos, que contribui para o andamento da atividade do processo de elaboração; as expectativas positivas (confiança, credibilidade) durante o processo. E quanto à incorporação da participação na concepção de planejamento, mais dois indicadores foram estabelecidos: as demandas da população registradas e incorporadas ao plano diretor; e as diretrizes pactuadas e registradas no plano diretor, com possibilidade de serem efetivadas. Para tanto, foram selecionados os municípios integrantes dos Programas de Apoio à Elaboração de Planos Diretores Participativos, promovidos por meio de parcerias entre entidades municipalistas e governos locais das regiões Norte e Nordeste do Brasil, sob coordenação técnica da autora, no período entre 2005 e 2008. Especificamente, foram pesquisados dois municípios integrantes desses programas: Remanso (BA) e Forquilha (CE). A conclusão do estudo aponta para o fato de que é insuficiente considerar um processo como participativo apenas pelo registro da quantidade de reuniões, de segmentos sociais, ou o total de intervenções realizadas pelos participantes. As relações sociais locais devem ser consideradas antes de se elaborar uma metodologia participativa, com o objetivo de prever os possíveis conflitos ou potencializar os laços sociais existentes. É necessário dirimir as premissas negativas, antes de se iniciar as reuniões, de modo que estas realmente sejam utilizadas para interação entre participantes dispostos a contribuir para o diálogo. Sob esse aspecto, os mediadores, especialmente os técnicos dos municípios, possuem um papel fundamental, uma vez que podem ser capazes de “transitar” entre dois “mundos”: governo e sociedade civil. Assim como, eles podem disponibilizar seu conhecimento para adaptar os instrumentos às questões locais, inclusive modificando-os totalmente, caso necessário. Destacamos que a compreensão das relações sociais como também o uso do conhecimento técnico focado na emancipação podem contribuir para a saída desse labirinto complexo no qual se insere o tema participação e planejamento urbano. _____________________________________________________________________________ ABSTRACT

The Federal Law 10257/2001, a City Statute, established that municipalities over 20,000 inhabitants would have a maximum term of five years to approve the Mayor's Master Plan, through public participation in its developmental process, otherwise the Mayor would be in breach of administrative propriety. This thesis analyzes the forms of interaction between public managers, technical and civil society in the process of democratic urban planning, assessing both progress and constraints faced during methodological procedures. To this end, we used a qualitative research approach, analyzing the content of interviews and statements in order to show the various forms of interactions in the process of preparing the Master Plan. Three perspectives are examined: the relationships between the technicians themselves, between technicians and governments, and between technicians and community leaders. Three qualitative indicators were defined in relation to interactions: the similar expectations among technicians, enabling dialogue in the forums or meetings; the communication between professionals that contributed to the ongoing preparation activities; and the positive expectations (confidence and credibility) in relation to the proceedings. Two additional indicators related to inclusion and planning design were established: the registration and incorporation of population demands into the Master Plan, and the potential effectiveness of the Master Plan guidelines. The municipalities selected to participate in the study were members of Programs to Support the Preparation of Master Plans, promoted through partnerships between governments and municipalities in locations in the North and Northeast of Brazil, under the technical coordination of the author, between 2005 and 2008. Specifically, we surveyed two districts of program members: Remanso (BA) and Forquilha (CE). The conclusion suggests that it is insufficient to consider a process as participatory only by the number of meetings, social groups, or total interventions by participants. Local social relations must be considered prior to the development of a participatory methodology in order to predict possible conflicts or leverage existing social links. It necessary to dispel any negative premises before the meetings start, to foster interaction between participants wishing to contribute to the dialogue. Mediators, especially the staff of municipalities, have a fundamental role since they may be able to "transition" between two worlds: government and civil society. Staff can use their knowledge to adapt the instruments to the locations, modifying them fully if necessary. We emphasize that understanding social relationships and using technical knowledge focused on empowerment can contribute to outputs in the complex process of citizen participation in urban planning.