Implementação de programas federais e descentralização de políticas públicas : um estudo de caso no contexto da proinfância

Abstract

Após a Constituição de 1988, os governos estaduais e municipais ganharam relevância na implementação de políticas públicas, em especial políticas sociais. Ao mesmo tempo, mantém-se um cenário de importantes desequilíbrios regionais nos principais indicadores sociais e econômicos, o que leva à elaboração e implementação de programas federais em áreas de competência de estados e municípios. Estes, por sua vez, nem sempre apresentam a mesma capacidade de adesão aos programas federais e, posteriormente, de execução deles. É relevante, assim, o aprofundamento da compreensão das relações entre descentralização e implementação de programas federais, o que se considera não ocorrer na literatura atualmente existente sobre o tema. A pesquisa tem o objetivo geral de entender como a descentralização de políticas públicas determinada pelo pacto federativo brasileiro, em um contexto de heterogeneidade das administrações subnacionais, afeta a implementação de programas governamentais formulados pela União. Já os objetivos específicos são a descrição do programa objeto de estudo e seu mecanismo de execução conforme previsto pelo governo federal; a descrição do fluxo de eventos associados à implementação pelos governos locais de programas executados pelo governo federal; e a identificação de variáveis associadas aos resultados obtidos no processo de implementação. A pesquisa realizada, de caráter qualitativo, é exploratória e descritiva. A estratégia adotada é o estudo de casos múltiplos. O objeto do estudo é o Proinfância - Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos da Rede Escolar Pública de Educação Infantil, que financia a construção de novas escolas de educação infantil pelos municípios. Os casos estudados buscam caracterizar diferentes situações de implementação pelo município: o não acesso; o acesso com falha na construção da escola; e o sucesso da implementação, mediante a construção e início de operação da escola. Para o estudo dos casos foi definido um conjunto de categorias de análise baseado em quatro dimensões (as influências dos requisitos formais do programa, dos condicionantes do estabelecimento de relações interorganizacionais, da atuação das burocracias locais e das capacidades locais para a implementação) a partir das quais foram analisados os resultados das entrevistas realizadas com gestores locais e registros formais do programa. Conclui-se que as quatro dimensões propostas contribuem, em alguma medida, para a compreensão das relações entre implementação de programas federais e descentralização de políticas, com destaque para o papel exercido pelas burocracias locais (em especial suas motivações e interesses) e pelas capacidades locais (em especial o fluxo de informações, a liderança, as expectativas locais, a disponibilidade de recursos e a institucionalização das capacidades). Considera-se que as principais contribuições do trabalho para os estudos no campo da implementação de programas de governo são: o ângulo a partir do qual a descentralização de políticas públicas no contexto brasileiro é avaliada, ou seja, seus impactos para a implementação de programas federais; a utilização de um modelo inédito para a análise do problema de pesquisa, que combina elementos da literatura sobre relações interorganizacionais, sobre implementação e sobre capacidades locais; as evidências de que as burocracias locais têm papel central na implementação de programas federais, especialmente no que tange à adesão dos governos locais às iniciativas federais; evidências de que a disponibilidade de recursos, inclusive financeiros, pelos governos locais é condição necessária ao sucesso da implementação de programas federais em áreas de políticas descentralizadas, mesmo quando o governo federal arca com a quase totalidade dos custos do objeto a ser implementado; e, por fim, as evidências de que a condução de transições de governo organizadas é, também, um elemento constituinte da institucionalização das capacidades locais.