Governança orçamentária : uma análise sobre a atuação da Secretaria de Orçamento Federal

Abstract

Esta dissertação trata da atuação da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) dentro do processo orçamentário federal do Brasil. Esta abordagem é feita, especialmente, em relação à elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamentária Anual. O estudo objetiva, especificamente, descrever o processo orçamentário federal e a atuação da SOF, além de analisar a capacidade de governança da rede orçamentária, para melhor entender como esta pode contribuir com o processo de decisão alocativa federal no Brasil. Utilizou-se uma abordagem qualitativa, desenvolvida por meio de descrição e interpretação dos dados. Tais dados foram coletados por intermédio de pesquisa bibliográfica, de pesquisa documental, e, principalmente, de entrevistas individuais. A descrição da atuação da SOF no processo orçamentário foi feita com base, principalmente, nas normas que regem este processo. Foram descritos os três macroprocessos que caracterizam a atuação da SOF, a programação e gestão orçamentária, a avaliação macrofiscal, e a gestão corporativa, com seus respectivos processos e atividades. Foram expostas as três fases do processo orçamentário. A primeira, de planejamento e programação orçamentária; a segunda, a legislativa; e a terceira, de implementação. Apresentou-se atores que direta ou indiretamente influenciam a rede orçamentária, assim como algumas das conexões existentes entre eles. Além disso, identificou-se importantes determinações legais que moldam esta rede. Para alcançar o objetivo geral da pesquisa e entender a contribuição da SOF para a capacidade de governança orçamentária, foi necessária a construção de um instrumento que possibilitasse aferir essa capacidade. Para tanto, foram utilizadas as teorias de rede de políticas públicas, de governança, institucional, e do processo decisório. Assim, as dimensões da capacidade de governança foram subdivididas em descritores. Da análise destas dimensões e seus respectivos descritores, foi possível verificar que o estabelecimento de normas e procedimentos, que definem claramente as arenas decisórias e a divisão de competências e atribuições dos atores, é essencial para a capacidade da governança orçamentária federal do país. De forma similar, a credibilidade e confiança mútua entre os atores são fatores muito importantes, bem como a relação e a comunicação destes com a sociedade. Inferiu-se que a atuação a SOF, mesmo com a centralidade e a quantidade de conexões que dispõe, aproveita de forma limitada e reativa o poder que dispõe na rede orçamentária, para conduzir o processo a ganhos substanciais. ______________________________________________________________________________ ABSTRACT

This thesis analyzes the performance of the Federal Budget Office (SOF) within the federal budget process in Brazil. This analysis is done, especially in relation to the drafting of the Federal Budget Guidelines Act and Annual Budget Act. The study aims to describe specifically the federal budget process and the performance of SOF. Also, analyzes the governance capacity of the network budget to better understand how it can contribute to the federal allocative decision process in Brazil. We used a qualitative approach, developed through data description and interpretation. These data were collected through literature, documentary research, and especially individual interviews. The description of the role of SOF in the budget process was based mainly on the rules governing this process. We described the three macro processes that characterize SOF’s performance, programming and budget management, macrofiscal evaluation, and corporate management, with their processes and activities. Three phases of the budget process were exposed. The first, planning and budget programming; the second, legislative; and the third, implementation. Actors who directly or indirectly influence the net budget were presented, as well as some of the connections between them. In addition, we identified important legal determinations that shape this network. To achieve the overall objective of the research and understand the contribution of SOF to the governance budgetary capacity, it was necessary to construct an instrument that would assess this capacity. For this purpose, we used the network theories of public policy, governance, institutional and decision making. Thus, the dimensions of governance capacity were subdivided into descriptors. From the analysis of these dimensions and their descriptors, we found that the establishment of standards and procedures that clearly define the decision-making arenas and division of responsibilities and tasks of the actors is essential to the federal budgetary governance of the country. Similarly, the credibility and trust among the actors are important factors, as well as their relationship and communication with the society. We inferred that SOF’s performance, despite the centrality and the number of connections it has, takes on a limited and reactive power they have in the budget network to conduct the process to substantial gains.